Становление гражданского общества важнейшая предпосылка построения правового демократического государства. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления выступают основой вовлечения граждан в общественно-политическую жизнь для решения вопросов местного значения. Статья 12 Конституции РФ провозглашает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах полномочий [1].
С законодательной точки зрения базовым субъектом самоуправления в России является население. Согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая… самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [2]. Под местным самоуправлением в Европейской хартии местного самоуправления понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [3].
Теоретическая основа и практика реализации теорий местного самоуправления имеет большое значение для России, где продолжается процесс институционализации модели взаимоотношений в системе: «власть - местное самоуправление - гражданское общество». В науке сформировалось несколько основных теорий о сущности, организации и путях развития местного самоуправления. Доктор философии Л.А. Велиханов выделял следующие теории местного самоуправления [4]:
- теория свободной общины;
- «общественная» (хозяйственная) теория;
- государственная теория;
- теория дуализма муниципального управления;
- теория социального обслуживания.
Концепцию свободной общины разрабатывали К.-Ф. Гербер, О. Лабанд, Г. Аренс и др. Одним из основоположников теории выступает французский историк, политик А. де Токвиль. Центральной идеей в его концепции играет мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является не государство, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и самостоятельно управляющие вопросами местного значения. Самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Приверженцы теории выделяют не только три традиционные ветви власти - исполнительную, законодательную и судебную, но и четвёртую - муниципальную власть.
Практиками реализации теории свободных общин можно считать каталонских сепаратистов. Борьба каталонцев за выход из испанского королевства ведется несколько веков. Сегодня росту сепаратистских настроений способствует бюджетная дискриминация: Каталония дает четверть валового национального продукта страны, в национальный бюджет платит на 16 млрд. евро больше, чем получает обратно [5]. Правительство (Женералитат) Каталонии входящее в испанскую государственную систему конституционной монархии предпринимает меры по отделению области от Испании. 1 октября 2017 года проведен референдум о независимости Каталонии, за независимость проголосовало 90,18% (2 044 038 человек), против независимости - 7,83% (177 547 человек) [6]. 10 октября 2017 года президент Женералитета Карлес Пучдемон подписал документ о независимости (приостановлено его действие для переговоров с Мадридом) [7]. В ответ на данные действия Правительство Испании 21 октября 2017 года решило приостановить автономный статус Каталонии, применив статью 155 конституции, действующее Правительство Каталонии во главе с Карлесом Пучдемоном отстранено от власти [8].
«Общественная» (хозяйственная) теория отводит местному самоуправлению решение хозяйственных вопросов местных сообществ. Теория получила широкое развитие в российской дореволюционной науке. Н.М. Коркунов так определил содержание хозяйственной теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами» [9]. Сторонник теории профессор В.Н. Лешков считал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного» [10].
Хозяйственную теорию сменила государственная теория местного самоуправления,основоположники немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Рассматриваемая концепция базируется на том, что источником местного самоуправления выступает государственная власть, следовательно, органы местного самоуправления должны действовать не только в общественных, но и в государственных интересах. Местное самоуправление есть продолжение государственной вертикали власти, созданное для решения вопросов местного значения. В рамках этой модели население не получает реальных возможностей осуществлять управление своими местными делами. Должностные лица и сформированные местные органы исходят, прежде всего, не из интересов населения, а ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих ступеней государственной власти. Государственная теория была воплощена в жизнь в Российской империи в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890 - 1892 гг. Новое Земское [11] и Городовое [12] Положение фактически отрицало всякую связь с духом местного самоуправления, земские учреждения стали входить в систему государственной власти.
Дуалистическая теория муниципального управления признает двойственный характер местного самоуправления, выделяя в его сути и государственные, и общественные черты. Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, одновременно, составляют с государственным аппаратом целостную систему при решении на местном уровне государственных задач.
Теория социального обслуживания построена на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий и практики их реализаций. По мнению сторонников теории, главная задача органов местного самоуправления - социальное обслуживание населения, обеспечение повседневной жизнедеятельности жителей муниципального образования. Социальная инфраструктура делится на: социально-экономическую - обеспечивает всестороннее развитие личности (образование, здравоохранение, культура) и бытовую - создает определенные условия жизнедеятельности населения (розничная торговля, коммунальное хозяйство, жилой фонд и т. д.) [13].
В современной России социальное обслуживание постепенно переходит в сферу ведения государственных органов власти. Реформа здравоохранения в России привела к перераспределению полномочий в сфере здравоохранения. В частности, в 2011 году решением Тамбовской городской Думы из муниципальной собственности городского округа - город Тамбов в государственную собственность Тамбовской области были переданы объекты здравоохранения вместе с полномочиями и бюджетным финансированием [14]. Летом 2017 года министр образования и науки РФ О.Ю. Васильева анонсировала планы проведения в стране реформы школьного образования, предусматривающей передачу школ от муниципальных образований в сферу региональных органов власти [15]. Для сведения доля расходов бюджета города Тамбова в 2016 году на образование составила 51,2%, после проведения реформы муниципальные власти преимущественно будут отвечать за благоустройство и жилищно-коммунальное хозяйство [16].
Мы солидарны с мнением доктора юридических наук Н.Л. Пешин о том, что «теория местного самоуправления имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Еще большее значение следует уделить анализу опыта реализации теорий местного самоуправления на практике, поскольку только таким образом можно выявить неудачи, объяснить их причины и предложить меры по устранению выявленных ошибок и недостатков теории» [17].
В политической науке нет консенсуса по вопросу о том на основе, какой теории происходит строительство местного самоуправления в Российской Федерации, правильнее говорить о синтезе основных учений. С формально-юридической точки зрения органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, на деле государство начинает распространять свой контроль на все сферы деятельности местных органов.В российской практике мы наблюдаем процесс усиления влияния органов государственной власти, как на законодательном уровне в сфере перераспределения полномочий, так и в экономическом плане. Муниципалитеты экономически зависимы от бюджетов государственных органов власти, налоговая политика концентрирует основные денежные средства на уровне федерального центра и регионов. Рассматриваемые процессы могут привести к окончательному превращению местного самоуправления в местное государственное управление, но, возможно и обратное движение при росте гражданской активности населения.
Список литературы и примечания.
1. Конституция РФ. URL: constitution.kremlin.ru (дата обращения: 18.10.2017)
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1. Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 18.10.2017)
3. Европейская хартия местного самоуправления. URL: www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007a105 (дата обращения: 18.10.2017)
4. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2-х ч. Ч. II. М. Л., 1928. С. 236.
5. Что необходимо знать о референдуме в Каталонии. URL: tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4577522 (дата обращения: 20.10.2017)
6. Окончательные результаты: в Каталонии подвели итоги референдума. URL: ria.ru/world/20171007/1506377441.html (дата обращения 20.10.2017)
7. Власти Каталонии подписали «декларацию о независимости» от Испании URL: www.rbc.ru/politics/10/10/2017/59dd2f0d9a7947233b855135 (дата обращения 20.10.2017)
8. Правительство Испании решило приостановить автономный статус Каталонии. URL: iz.ru/661431/2017-10-21/pravitelstvo-ispanii-reshilo-priostanovit-avtonomnyi-status-katalonii (дата обращения: 21.10.2017)
9. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489
10. Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42
11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. URL: museumreforms.ru/load-document/nojs/13679 (дата обращения 20.10.2017)
12. Городовое положение 1892 г. URL: www.hist.msu.ru/ER/Etext/grd1892.htm (дата обращения 20.10.2017)
13. Хомелянский Б.Н. Экономический эффект социального планирования. Социально-экономическая инфраструктура в воспроизводственном процессе. - М.: Мысль, 1980. - С. 14.
14. Решение Тамбовской городской Думы от 30.11.2011 № 453 «Об утверждении перечня имущества, предлагаемого к безвозмездной передаче из муниципальной собственности городского округа - город Тамбов в государственную собственность Тамбовской области». URL: www.pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&backlink=1&nd=116032623 (дата обращения 20.10.2017)
15. Министр образования объявила о реформе школ. Их передадут от муниципальных властей региональным. URL: meduza.io/news/2017/07/06/ministr-obrazovaniya-ob-yavila-o-reforme-shkol-ih-peredadut-ot-munitsipalnyh-vlastey-regionalnym (дата обращения 20.10.2017)
16. Об исполнении бюджета городского округа - город Тамбов за 2016 год. URL: www.city.tambov.gov.ru/fileadmin/user_upload/org/kf/Budget/budget_isp_2016.pdf (дата обращения: 20.10.2017)
17. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М.: Статут, 2007. - 461 с. С. 43.
